Sentenza

Espropriazione per pubblica utilità (profili sostanziali).

Sez. U, Sentenza n. 735 del 19/01/2015 (Rv. 634017)

In materia di espropriazione per pubblica utilità, la necessità di interpretare il diritto interno in conformità con il principio enunciato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, secondo cui l'espropriazione deve sempre avvenire in "buona e debita forma", comporta che l'illecito spossessamento del privato da parte della P.A. e l'irreversibile trasformazione del suo terreno per la costruzione di un'opera pubblica non danno luogo, anche quando vi sia stata dichiarazione di pubblica utilità, all'acquisto dell'area da parte dell'Amministrazione, sicché il privato ha diritto a chiederne la restituzione, salvo che non decida di abdicare al suo diritto e chiedere il risarcimento del danno per equivalente.

Sez. U, Sentenza n. 735 del 19/01/2015 (Rv. 634018)

L'occupazione e la manipolazione del bene immobile di un privato da parte della P.A., allorché il decreto di esproprio non sia stato emesso o sia stato annullato, integra un illecito di natura permanente che dà luogo ad una pretesa risarcitoria avente sempre ad oggetto i danni per il periodo, non coperto dall'eventuale occupazione legittima, durante il quale il privato ha subito la perdita delle utilità ricavabili dal bene sino al momento della restituzione, ovvero della domanda di risarcimento per equivalente che egli può esperire, in alternativa, abdicando alla proprietà del bene stesso. Ne consegue che la prescrizione quinquennale del diritto al risarcimento dei danni decorre dalle singole annualità, quanto al danno per la perdita del godimento del bene, e dalla data della domanda, quanto alla reintegrazione per equivalente.

Con la pronuncia sopra riportata, le Sezioni Unite hanno risolto il contrasto giurisprudenziale in ordine alle conseguenze dell'illecito spossessamento del bene privato da parte della p.a., con irreversibile trasformazione in opera pubblica, anche in presenza di dichiarazione di p.u. In precedenza, in senso conforme alla soluzione adottata dalle SS.UU., Cass. n. 705 del 2013 - rv. 624972 e Cass n. 1804 del 2013 - rv. 625023; mentre, in senso difforme, v. Cass., SS.UU., n. 6853 del 2003 - rv. 522666 e Cass. n. 11096 del 2004 - rv. 573566.

Sez. U, Sentenza n. 21575 del 19/10/2011 (Rv. 619019)

La realizzazione di un'opera privata di pubblica utilità, al di fuori di una valida procedura ablativa o impositiva di una servitù coattiva, non priva il proprietario del fondo del diritto alla "restitutio in integrum", sia perché l'occupazione appropriativa è configurabile solo quando la radicale trasformazione del suolo ne mostri l'irreversibile destinazione alla realizzazione di un bene demaniale o patrimoniale indisponibile, sia perché la Corte di Strasburgo, in sede di interpretazione dell'art. 1 Prot. 1 della CEDU, ha ribadito che l'ingerenza dello Stato, nel caso di espropriazione e di imposizione di servitù coattiva, deve sempre avvenire rispettando il "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo, con la conseguenza che il privato ha diritto alla restituzione o alla reintegrazione nell'integrale possesso del bene. (Nella specie, la S.C., affermando tale principio, ha rigettato il ricorso proposto avverso la sentenza impugnata, la quale aveva ritenuto inidonea ad interrompere il termine di usucapione ventennale della servitù di acquedotto una domanda giudiziale volta esclusivamente al risarcimento del danno e non al recupero del possesso del fondo).

Sez. U, Sentenza n. 25394 del 16/12/2010 (Rv. 615601)

Le regole partecipative al procedimento di espropriazione per pubblica utilità sono rivolte a tutelare l'interesse soggettivo dell'espropriando ad opporsi all'approvazione del progetto dell'opera e alla localizzazione della stessa e, quindi, all'espropriazione come programmata dalla dichiarazione di p.u., con la conseguenza che il risarcimento del danno per la loro violazione presuppone una lesione effettiva, in termini di attualità e concretezza, della posizione giuridica tutelata. (Nella specie, la S.C. ha escluso il risarcimento in quanto l'espropriato, pur mancando la comunicazione dell'avvio del procedimento amministrativo ex art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e del piano di esecuzione ex artt. 16 e segg. della legge 25 giugno 1865, n. 2359 - poi 10 e segg. della legge 22 ottobre 1971, n. 865 -, venuto a conoscenza, in occasione del sopralluogo e dell'immissione in possesso, dell'approvazione del progetto di opera pubblica contenente la dichiarazione di p.u., aveva omesso di impugnarla ed aveva partecipato ai successivi atti della procedura, concordando con l'amministrazione espropriante prima l'accesso di quest'ultima nell'immobile e, poi, l'ammontare dell'indennità di esproprio, sicché la lamentata violazione delle dette regole procedimentali partecipative era risultata priva di efficacia costitutiva rispetto al pregiudizio lamentato e non aveva inciso nella sfera giuridica del ricorrente).

Sez. U, Ordinanza n. 15319 del 25/06/2010 (Rv. 613647)

In tema di espropriazione per pubblica utilità, la domanda del proprietario del bene illegittimamente occupato in difetto di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, volta all'annullamento del provvedimento di acquisizione di detto bene al patrimonio indisponibile pubblico adottato ai sensi dell'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001, spetta, per il disposto degli artt. 34 del d. lgs. n. 80 del 1998, 7 della legge n. 205 del 2000 e 53 dello stesso d.P.R. n. 327 del 2001 (come emendati dalle sentenze della Corte costituzionale n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006) alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. A tale giurisdizione esclusiva appartiene, conseguentemente, anche la cognizione della domanda riconvenzionale della P.A. convenuta (prevista dal medesimo art. 43 d.P.R. n. 327 del 2001) diretta ad ottenere la condanna della stessa al risarcimento del danno in favore del privato, con esclusione della restituzione del bene senza limiti di tempo, in ordine alla quale, quindi, lo stesso giudice amministrativo può fare riferimento ai criteri di liquidazione previsti per la ipotesi di utilizzazione di un bene per scopi di pubblica utilità in assenza di valido provvedimento ablatorio, senza, però, poter esercitare un eventuale controllo sulla opportunità e convenienza dell'atto impugnato.

Sez. U, Sentenza n. 6309 del 16/03/2010 (Rv. 612252)

In tema di espropriazione per pubblica utilità, l'occupazione appropriativa di area inserita nel piano regionale delle cave, utilizzata per la realizzazione di una galleria con asportazione ed appropriazione del materiale scavato, precludendo il diritto del proprietario del suolo di utilizzare anche il sottosuolo, riconosciuto dall'art. 840, primo comma, cod. civ., determina un danno "in re ipsa" risarcibile, da liquidarsi sulla base del valore venale dell'immobile, calcolato in relazione alle capacità estrattive della cava, secondo le potenzialità materiali ed economiche della stessa, non rilevando la mancanza di autorizzazione per lo svolgimento dell'attività di cava al momento dell'illegittima apprensione; si tratta invero di situazione che non fa venire meno l'utilità economica del bene, apprezzabile, come tale, sia nella prospettiva del proprietario, sia in quella dei terzi, e che non esclude che la potenzialità reddituale correlata al possibile futuro conseguimento dell'autorizzazione assuma concreto significato quale motivo di appetibilità ed unità di misura del valore venale del bene, del quale il proprietario abbia a compiere legittimi atti di disposizione, non preclusi dal difetto di autorizzazione amministrativa.

Sez. U, Sentenza n. 9040 del 08/04/2008 (Rv. 602751)

La possibilità di agire per il risarcimento del danno ingiusto causato da atto amministrativo illegittimo senza la necessaria pregiudiziale impugnazione dell'atto lesivo, sussistente già prima che l'art. 35 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito dall'art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, concentrasse nella cognizione del giudice amministrativo la tutela demolitoria e quella risarcitoria, comporta che il termine di prescrizione dell'azione di risarcimento decorre dalla data dell'illecito e non da quella del passaggio in giudicato della sentenza di annullamento da parte del giudice amministrativo, non costituendo l'esistenza dell'atto amministrativo un impedimento all'esercizio dell'azione. Peraltro, la domanda di annullamento dell'atto proposta al giudice amministrativo prima della concentrazione davanti allo stesso anche della tutela risarcitoria, pur non costituendo il prodromo necessario per conseguire il risarcimento dei danni, dimostra la volontà della parte di reagire all'azione amministrativa reputata illegittima ed è idonea ad interrompere per tutta la durata di quel processo il termine di prescrizione dell'azione risarcitoria proposta dinanzi al giudice ordinario, dovendosi al riguardo fare applicazione del principio, affermato da Corte cost. n. 77 del 2007, per cui la pluralità dei giudici ha la funzione di assicurare una più adeguata risposta alla domanda di giustizia e non può risolversi in una minore effettività o addirittura in una vanificazione della tutela giurisdizionale.

In precedenza, in senso difforme, v. Cass., SS.UU., n. 483 del 1999 - rv. 528820; successivamente, in senso conforme alla soluzione adottata dalle SS.UU., v. Cass. n. 4874 del 2011 - rv. 616922. Successivamente, sempre in senso conforme, v. Cass., SS.UU., n. 25572 del 2014 - rv. 633354.

Sez. U, Sentenza n. 24397 del 23/11/2007 (Rv. 600549)

Nell'ipotesi di occupazione appropriativa, dell'illecito risponde sempre e comunque l'ente che ha posto in essere le attività materiali, di apprensione del bene e di esecuzione dell'opera pubblica, cui consegue il mutamento del regime di appartenenza del bene, potendo solo residuare, qualora lo stesso (come delegato, concessionario od appaltatore) curi la realizzazione di un'opera di pertinenza di altra amministrazione, la responsabilità concorrente di quest'ultima, da valutare sulla base della rilevanza causale delle singole condotte, a seconda che si tratti di concessione c.d. "traslativa", ovvero di delega ex art. 60 legge n. 865 del 1971. In ogni caso, gli atti e le convenzioni intercorsi, anche se si concretano in assunzioni unilaterali di responsabilità, rilevano nei soli rapporti interni tra gli enti eventualmente corresponsabili, mentre dei danni causati nella materiale costruzione dell'opera pubblica, risponde solo l'appaltatore-esecutore, in quanto gli stessi non sono collegabili né all'esecuzione del progetto, né a direttive specifiche dell'amministrazione concorrente, ma a propri comportamenti materiali in violazione del precetto generale dell'art. 2043 cod. civ.

Sez. U, Sentenza n. 24397 del 23/11/2007 (Rv. 600550)

Nell'ipotesi di occupazione appropriativa, il fatto che la legge attribuisca a determinate autorità quali il Prefetto, il Presidente della Giunta regionale od il Sindaco, il potere di emettere sia il decreto di occupazione temporanea, che quello di esproprio, non comporta che le stesse siano legittimate passivamente nell'azione di risarcimento del danno derivato dall'illecito, in quanto anche se sono assegnatarie in via esclusiva di tale competenza funzionale, non sono identificabili con l'espropriante e non è possibile riferirne l'attività all'amministrazione di appartenenza in base al rapporto di immedesimazione organica.

Sez. U, Sentenza n. 15277 del 04/12/2001 (Rv. 550815)

Affinché il proprietario possa vedersi riconosciuto, in aggiunta all'indennità di occupazione legittima e all'indennità di asservimento (oppure al risarcimento per l'indebita costruzione dell'opera), il risarcimento del danno per occupazione illegittima, occorre che, ad un primo segmento temporale di totale indisponibilità del bene, coperto dal decreto di occupazione d'urgenza, ne sia seguito un altro, anch'esso di totale indisponibilità, non giustificato da tale provvedimento, per essere scaduto il relativo termine senza che si sia perfezionata la procedura "lato sensu" ablatoria o che sia stata realizzata l'opera prevista, nonché che, scaduto quel termine, che il fondo, non sia stato restituito al proprietario, soltanto in tal caso rendendosi necessario, ai fini della completa reintegrazione patrimoniale, ristorare il privato delle perdite subite nel periodo di occupazione abusiva e fino al momento della definitiva diminuzione patrimoniale causatagli dall'asservimento "de iure" di detto fondo o, comunque, dalla costruzione dell'opera. (Sulla base dell'enunciato principio, le S.U. hanno confermato la sentenza del Tribunale superiore delle acque pubbliche che aveva escluso la ricorrenza dei presupposti per il risarcimento del danno da occupazione illegittima in una situazione nella quale, alla fine del periodo di occupazione legittima, l'opera - nella specie un'opera idrica, consistente in una condotta interrata - era stata ultimata ed il fondo - sia pure diminuito di valore per la presenza di essa nel sottosuolo, con le connesse limitazioni alla sua utilizzabilità - era stato restituito al proprietario).

Sez. U, Sentenza n. 26 del 05/02/1999 (Rv. 522970)

Il criterio di liquidazione dettato dal comma settimo bis dell'art. 5 bis del D.L. n. 333/1992 (convertito con modificazioni dalla legge n. 319/1992), introdotto dall'art. 3, comma sessantacinquesimo, della legge n. 223/1996 si applica in relazione al danno subito dal proprietario di un immobile a seguito della perdita del diritto dominicale sul bene, per effetto della sua occupazione acquisitiva, o espropriazione sostanziale, con acquisto della diritto di proprietà sullo stesso da parte del soggetto occupante, e quindi non è applicabile nel caso in l'occupazione, legittima o illegittima, pur avvenuta in vista di un procedimento di espropriazione per pubblica utilità, non abbia comportato la perdita della proprietà da parte del titolare del bene (nella specie era mancata l'esecuzione dell'opera pubblica e il terreno era stato poi restituito all'avente diritto).

Sez. U, Sentenza n. 8597 del 29/08/1998 (Rv. 518482)

Nelle ipotesi in cui la pubblica amministrazione occupi un fondo di proprietà privata per la costruzione di un'opera pubblica e tale occupazione sia illegittima, per totale mancanza di provvedimento autorizzatorio o per decorso dei termini in relazione ai quali l'occupazione si configura legittima, la radicale trasformazione del fondo, con l'irreversibile sua destinazione al fine della costruzione dell'opera pubblica, comporta l'estinzione del diritto di proprietà del privato e la contestuale acquisizione a titolo originario della proprietà in capo all'ente costruttore, ed inoltre costituisce un fatto illecito, istantaneo, sia pure con effetti permanenti, che abilita il privato a chiedere, nel termine prescrizionale di cinque anni dal momento della trasformazione del fondo nei sensi indicati, la condanna dell'ente medesimo a risarcire il danno derivante dalla perdita del diritto di proprietà, mediante il pagamento di una somma, pari al valore che il fondo aveva in quel momento, con la rivalutazione per l'eventuale diminuzione del potere di acquisto della moneta fino al giorno della liquidazione, con l'ulteriore conseguenza che un provvedimento di espropriazione del fondo per pubblica utilità, intervenuto successivamente a tale momento, deve considerarsi del tutto privo di rilevanza, sia ai fini dell'assetto proprietario, sia ai fini della responsabilità da illecito.

Sez. U, Sentenza n. 761 del 26/01/1998 (Rv. 511942)

L'acquisto a titolo originario della proprietà in capo alla P.A., che si determina a seguito della cosiddetta "occupazione acquisitiva", tipicizza un fatto illecito, in quanto consegue alla impossibilità della restituzione del bene al privato, a sua volta dipendente da un comportamento illecito dell'Amministrazione medesima, consistente nella realizzazione dell'opera pubblica con violazione delle norme che fissano i casi ed i modi per il sacrificio della proprietà privata ai fini pubblici: quindi, dà diritto ad un credito risarcitorio per fatto illecito e non ad un credito di controvalore in rispondenza di un lecito acquisto della proprietà a titolo originario.

Sez. U, Sentenza n. 1907 del 04/03/1997 (Rv. 502779)

Il fenomeno dell'occupazione appropriativa, in virtù del quale, a causa della radicale trasformazione del fondo privato con irreversibile destinazione all'opera pubblica, la proprietà del suolo, in mancanza di decreto di esproprio, finisce comunque per accedere alla proprietà dell'opera realizzata, dal momento in cui il suolo ha subito la trasformazione, o, qualora questa sia avvenuta nel corso dell'occupazione legittima, dallo scadere del relativo termine, comporta che il sacrificio per il diritto del privato può essere giustificato solo nella misura in cui all'attività di costruzione e manipolazione sia attribuito un vincolo di scopo e di rispondenza, in concreto, ai fini pubblici, mediante una rituale dichiarazione di pubblica utilità. Ne consegue che qualora l'atto in cui essa è implicita (approvazione del progetto dell'opera) sia carente dei termini, iniziali e finali, per l'esecuzione dei lavori ed il compimento della procedura espropriativa, la cui indicazione è imposta dall'art. 13 legge 25 giugno 1865 n. 2359, senza possibilità di successive indicazioni a sanatoria, al fine garantistico di non lasciare il privato indefinitamente esposto alla vicenda ablatoria, la carenza del potere espropriativo, da cui deriva l'inidoneità della procedura ad affievolire la pienezza del diritto dominicale, determina l'illegittimità ab origine dell'occupazione d'urgenza e l'illiceità permanente dell'opera pubblica, che oltre a legittimare la richiesta di restituzione del bene, impedisce la decorrenza del termine prescrizionale dell'azione di risarcimento che il privato ritenga di proporre, abdicando implicitamente alla proprietà.

Sez. U, Sentenza n. 9521 del 04/11/1996 (Rv. 500290)

L'esecuzione dell'opera pubblica costituisce un elemento necessario ma non sufficiente per il verificarsi dell'occupazione acquisitiva; perché si determini la perdita del bene da parte del privato proprietario, infatti, è necessario che la trasformazione della realtà materiale preesistente determini l'impossibilità giuridica di continuare ad utilizzare il bene in conformità della sua precedente destinazione, dando così luogo ad una sostanziale vanificazione del diritto di cui il bene costituiva l'oggetto.
c) responsabilità civile obbligatoria;

Sez. U, Sentenza n. 15376 del 01/07/2009 (Rv. 608746)

In tema di assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante da circolazione di veicoli e di natanti, relativamente a fatto antecedente al 1° maggio 1993, per persona danneggiata, ai sensi dell'art. 21 della legge 24 dicembre 1969 n. 990, deve intendersi non solo la vittima diretta dell'incidente, ma anche i prossimi congiunti o gli aventi causa della stessa, così che i conseguenti danni non devono necessariamente essere soddisfatti tutti nell'ambito del massimale previsto per ogni singola persona, ma il limite del risarcimento è, distintamente per ciascun danno, quello previsto per ciascuna persona danneggiata, fermo nel complesso il massimale per singolo sinistro (c.d. massimale catastrofale).

Con la pronuncia sopra riportata, le Sezioni Unite hanno composto il contrasto di giurisprudenza in ordine al limite del risarcimento nella responsabilità civile obbligatoria (r.c.a.), in relazione al c.d. massimale catastrofale. In precedenza, in senso conforme alla soluzione adottata dalle SS.UU., v. Cass. n. 2653 del 2005 - rv. 580042; mentre, in senso difforme, v. Cass. n. 1831 del 1988 - rv. 457784; Cass. n. 4966 del 2001 - rv. 545526. Successivamente, sempre in senso conforme, v. Cass. n. 21688 del 2009 - rv. 609818



; Cass. n. 23097 del 2010 - rv. 614729.